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　　一、背景和必要性

　　自2018年1月5日，龍崗區(qū)政府印發(fā)實(shí)施《龍崗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》以來，進(jìn)一步加強(qiáng)了龍崗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理，建立健全了政府投資項(xiàng)目儲(chǔ)備與審批管理、項(xiàng)目計(jì)劃和資金管理、項(xiàng)目建設(shè)管理、項(xiàng)目監(jiān)督等方面的規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的政府投資項(xiàng)目決策和組織實(shí)施程序，有力地提高了政府投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

　　但《龍崗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》僅適用于200萬元以上的政府投資項(xiàng)目管理，明確提出不適用于200萬元以下的小型建設(shè)工程。近幾年來，隨著我區(qū)城區(qū)建設(shè)的深入推進(jìn)以及“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”改革的深化落實(shí)，各街道負(fù)責(zé)實(shí)施的200萬元以下政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施越來越多，但因技術(shù)人員不足、管理實(shí)施部門不明確等因素，各街道在200萬元以下的小型建設(shè)工程立項(xiàng)、發(fā)包、現(xiàn)場變更、竣工驗(yàn)收、結(jié)（決）算等管理上存在不統(tǒng)一、不規(guī)范、不專業(yè)的問題。尤其是在工作中發(fā)現(xiàn)，部分街道在政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目中，存在小型工程立項(xiàng)不規(guī)范、立項(xiàng)慢、價(jià)格混亂、單價(jià)參差不齊，以及工程實(shí)施過程中存在掛靠施工、合同管理權(quán)限不明、程序混亂、合同要素不齊、合同簽訂、履約管理不規(guī)范等4類12個(gè)問題。

　　針對(duì)街道政府投資建設(shè)工程監(jiān)督管理上的空白地帶，并結(jié)合工作中發(fā)現(xiàn)的問題，為建立健全街道政府投資建設(shè)工程管理制度，對(duì)街道政府投資建設(shè)工程管理予以指導(dǎo)規(guī)范，切實(shí)提高工程管理水平和財(cái)政資金使用效率效益，充分確保工程質(zhì)量和安全。按照區(qū)委區(qū)政府的統(tǒng)一部署，區(qū)住房建設(shè)局牽頭協(xié)調(diào)，多次組織區(qū)發(fā)改、財(cái)政部門及各街道辦進(jìn)行交流座談，深入了解街道政府投資項(xiàng)目的議事架構(gòu)、部門分工、審批流程、施工管理、材料歸檔等現(xiàn)實(shí)狀況，征集街道存在的問題困難及意見建議，并根據(jù)《龍崗區(qū)政府投資項(xiàng)目管理辦法》、《龍崗區(qū)基本建設(shè)項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算及產(chǎn)權(quán)登記管理暫行辦法》、《龍崗區(qū)住房和建設(shè)局關(guān)于印發(fā)<龍崗區(qū)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定>的通知》、《龍崗區(qū)建設(shè)工程承包商履約評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》等文件精神，結(jié)合前期調(diào)查情況，并經(jīng)區(qū)政府會(huì)議審議統(tǒng)一，最終形成了《龍崗區(qū)街道政府投資建設(shè)工程管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》）。

　　二、基本原則

　　《管理辦法》規(guī)定，對(duì)于各街道建設(shè)工程應(yīng)按“先立項(xiàng)、后實(shí)施”的原則開展，應(yīng)急工程和搶險(xiǎn)救災(zāi)工程按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)按“輕重緩急”原則編制項(xiàng)目預(yù)算，在工程發(fā)包環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持擇優(yōu)原則，堅(jiān)持概（匡）算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)（決）算的原則，建立健全項(xiàng)目管理責(zé)任制，全面推動(dòng)街道政府投資建設(shè)工程項(xiàng)目管理的規(guī)范化和制度化，切實(shí)提高工程管理水平和財(cái)政資金使用效率效益，充分確保工程質(zhì)量和安全。

　　三、適用范圍

　　《管理辦法》適用于龍崗區(qū)各街道實(shí)施的總費(fèi)用在200萬元以下（不含200萬元）的政府投資小型建設(shè)工程項(xiàng)目。其資金來源主要包括三種方式：一般公共預(yù)算內(nèi)安排建設(shè)資金的項(xiàng)目；政府性基金安排建設(shè)資金的項(xiàng)目；其它政府性資金安排的項(xiàng)目。

　　四、主要內(nèi)容

　　《管理辦法》共有5個(gè)章節(jié)四十三條，從政策制定目的意義、適用范圍、議事制度，到工程項(xiàng)目立項(xiàng)管理、招標(biāo)投標(biāo)管理、合同管理、監(jiān)督管理等方面作出了相應(yīng)的規(guī)定，主要內(nèi)容如下：

　?。ㄒ唬翱倓t”部分。具體為第一至第七條，其內(nèi)容進(jìn)一步明確了《管理辦法》的必要性、重要性及目標(biāo)性，規(guī)定了適用范圍和工作原則，其中：

　　第三條，明確了《管理辦法》適用于街道負(fù)責(zé)實(shí)施的政府投資建設(shè)工程。

　　第四條，強(qiáng)調(diào)“各街道辦建設(shè)工程原則上按先立項(xiàng)、后實(shí)施的原則開展”的內(nèi)容，能夠約束并規(guī)范“工程立項(xiàng)慢，存在堆積上會(huì)現(xiàn)象”。

　　第五至第七條，進(jìn)一步明確了各街道辦應(yīng)該建立街道政府投資建設(shè)工程的議事決策機(jī)構(gòu)，以及議事決策機(jī)構(gòu)、街道城建部門、項(xiàng)目實(shí)施部門在街道政府投資工程中的責(zé)任分工。能夠?qū)Α安蛔鳛椤薄ⅰ奥鳛椤薄ⅰ皝y作為”等三類問題，明確建設(shè)工程決策、監(jiān)督、實(shí)施的責(zé)任主體，進(jìn)而落實(shí)工程項(xiàng)目全過程的規(guī)范化。

　?。ǘ绊?xiàng)目立項(xiàng)管理”部分。具體為《管理辦法》第八至第十二條，其內(nèi)容進(jìn)一步明確了各街道辦政府投資建設(shè)工程的決策形式。其中：

　　第八、九條，要求各街道結(jié)合實(shí)際，指定200萬元以下街道政府投資小型建設(shè)工程立項(xiàng)主管部門，并制定立項(xiàng)管理辦法，同時(shí)根據(jù)區(qū)發(fā)改部門要求，細(xì)化提出了200萬元以下街道政府投資小型建設(shè)工程立項(xiàng)要求，規(guī)范了資金使用流程。

　　第十二條，明確要求區(qū)職能部門應(yīng)當(dāng)建立小型建設(shè)工程價(jià)格區(qū)間并適時(shí)更新。各街道辦建設(shè)工程項(xiàng)目應(yīng)根據(jù)價(jià)格區(qū)間提前編制預(yù)算，嚴(yán)格控制工程項(xiàng)目的造價(jià)。區(qū)造價(jià)站經(jīng)前期走訪調(diào)研，梳理匯總我區(qū)約130個(gè)小型建設(shè)工程的造價(jià)分析成果，建立形成了《龍崗區(qū)小型建設(shè)工程和城中村綜合整治工程參考價(jià)格區(qū)間》，包括小型工程估算單價(jià)、工程量清單單價(jià)和材料單價(jià)參考價(jià)格區(qū)間；成果范圍覆蓋外立面改造、廣告牌、路面整治、球場改造、裝飾裝修、監(jiān)控工程、消防工程、應(yīng)急照明和路燈、邊坡工程、交通工程、線路整治和措施項(xiàng)目等內(nèi)容。同時(shí)，該參考價(jià)格區(qū)間將根據(jù)計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整及時(shí)更新，原則上每半年更發(fā)布新一次，充分確保價(jià)格區(qū)間適應(yīng)市場變化，進(jìn)一步規(guī)范全區(qū)小型建設(shè)工程建設(shè)單位的造價(jià)活動(dòng)。

　?。ㄈ绊?xiàng)目招投標(biāo)管理”部分。具體為《管理辦法》第十三至第二十一條，主要是規(guī)范各街道政府投資項(xiàng)目發(fā)包行為。其中：

　　第十三條，強(qiáng)調(diào)建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)實(shí)行招標(biāo)人負(fù)責(zé)制。招標(biāo)人的法定代表人是招標(biāo)活動(dòng)的第一責(zé)任人，對(duì)招標(biāo)過程和結(jié)果的合法性負(fù)責(zé)。

　　第十五條，要求各街道制定本街道建設(shè)工程發(fā)包指引，明確建設(shè)工程發(fā)包標(biāo)準(zhǔn)和程序。

　　第十六條，強(qiáng)調(diào)工程項(xiàng)目招標(biāo)不得化整為零、規(guī)避招標(biāo)的總原則，要求街道制定統(tǒng)一的建設(shè)工程發(fā)包指引、引導(dǎo)招標(biāo)人實(shí)行大標(biāo)段招標(biāo)等方式，壓實(shí)街道主體責(zé)任。

　　第十七條，明確應(yīng)急工程、搶險(xiǎn)救災(zāi)工程的認(rèn)定程序，杜絕街道假借“應(yīng)急工程”名義走“綠色通道”直接發(fā)包。

　　第十八條，規(guī)定街道應(yīng)當(dāng)依法組織工程發(fā)包，嚴(yán)格把關(guān)工程發(fā)包前提條件，按照街道建設(shè)工程發(fā)包指引監(jiān)督工程發(fā)包方式，禁止違法發(fā)包工程行為，并根據(jù)《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》（建市規(guī)〔2019〕1號(hào)），明確工程發(fā)包不得存在的五種典型違法違規(guī)行為。

　　第十九條，對(duì)由各街道立項(xiàng)的小型建設(shè)工程，超出立項(xiàng)工程建設(shè)范圍的增加工程，明確應(yīng)由街道按照建設(shè)工程議事制度進(jìn)行審批，并按照建設(shè)工程發(fā)包有關(guān)規(guī)定進(jìn)行發(fā)包。上述條款，能夠?qū)Α白杂刹昧繖?quán)加大”、“假借招標(biāo)制度限額紅線、違規(guī)直接工程規(guī)避招標(biāo)”的問題，能夠有效加以約束和規(guī)范。

　　第二十條，強(qiáng)調(diào)主體責(zé)任，嚴(yán)格實(shí)行不轉(zhuǎn)包掛靠違法分包工程承諾制。

　　第二十三條，旨在嚴(yán)格落實(shí)《深圳市龍崗區(qū)住房和建設(shè)局 深圳市龍崗區(qū)發(fā)展和改革局 深圳市龍崗區(qū)財(cái)政局關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》（深龍住建〔2019〕17號(hào)）規(guī)定，規(guī)范建設(shè)工程承包方式。

　　（四）“項(xiàng)目合同管理”部分。具體為《管理辦法》第二十二至第三十條，主要是規(guī)范各街道政府投資項(xiàng)目合同管理行為。其中：

　　第二十二條，各街道應(yīng)制定本街道建設(shè)工程合同的管理辦法，要求包含有關(guān)合同要素。

　　第二十四條，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算200萬元（不含）以下的小型建設(shè)工程項(xiàng)目需要突破項(xiàng)目預(yù)算的，要求街道項(xiàng)目實(shí)施單位可以根據(jù)實(shí)際情況和需求提出調(diào)整方案，由街道按照建設(shè)工程議事制度進(jìn)行審批。

　　第二十六條，要求各街道應(yīng)制定本街道建設(shè)工程變更的管理辦法，并明確了變革管理辦法應(yīng)該包括的內(nèi)容。上述條款，能夠?qū)Α白兏贫瘸雠_(tái)慢”、“建設(shè)實(shí)施進(jìn)度慢”、“擅自變更”、“合同混亂”問題，全面加強(qiáng)街道政府投資建設(shè)工程合同管理。

　　第二十八條至第二十九條，主要是強(qiáng)化街道對(duì)建設(shè)工程項(xiàng)目責(zé)任主體加強(qiáng)施工分包管理。其中，第二十九條明確各街道應(yīng)當(dāng)履行工程施工發(fā)包與承包行為日常管理檢查責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在工程開工后定期對(duì)施工是否存在違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、掛靠、違法分包行為進(jìn)行檢查。

　　第三十條，按照《龍崗區(qū)政府投資建設(shè)工程承包商履約評(píng)價(jià)實(shí)施辦法》，街道應(yīng)當(dāng)于每年6月、12月客觀、公正地對(duì)承包商進(jìn)行定期履約評(píng)價(jià)和合同履行完畢后進(jìn)行最終履約評(píng)價(jià)，并通過龍崗區(qū)政府投資建設(shè)工程承包商履約評(píng)價(jià)管理系統(tǒng)申報(bào)履約評(píng)價(jià)結(jié)果和《龍崗區(qū)政府投資建設(shè)工程承包商履約評(píng)價(jià)報(bào)告書》，進(jìn)一步促進(jìn)承包商依法、誠信履行工程合同和投標(biāo)承諾，提高承包商履約水平，保證工程的質(zhì)量和安全，對(duì)“違規(guī)轉(zhuǎn)包”、“掛靠施工”、“建設(shè)實(shí)施進(jìn)度慢”等問題，能夠有效加以約束和規(guī)范。

　　（五）“項(xiàng)目監(jiān)督管理”部分。具體為《管理辦法》第三十一至第四十一條。主要是規(guī)范各街道政府投資項(xiàng)目自查自糾、抽查檢查和責(zé)任倒查的制度機(jī)制，其中：

　　第三十一條至第三十五條，明確各街道應(yīng)組織對(duì)街道政府投資建設(shè)工程竣工評(píng)價(jià)、財(cái)務(wù)決算、合同設(shè)立、招標(biāo)發(fā)包、施工質(zhì)量等實(shí)施情況進(jìn)行自查自糾，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

　　第三十八條第二款，開展對(duì)街道履行施工發(fā)包與承包監(jiān)管檢查職責(zé)情況的督查活動(dòng)，督促街道加強(qiáng)施工發(fā)包與承包行為管理，規(guī)范施工發(fā)包與承包活動(dòng)，保證工程質(zhì)量和施工安全，遏制違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、違法分包及掛靠等違法行為，維護(hù)建筑市場秩序。

　　第三十九條，對(duì)建筑市場各方主體因發(fā)生轉(zhuǎn)包、出借資質(zhì)等違法行為受到行政處罰的，列入建筑市場主體“黑名單”，按照《深圳市龍崗區(qū)關(guān)于對(duì)建筑市場嚴(yán)重失信主體實(shí)施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》實(shí)行聯(lián)合懲戒，在市場準(zhǔn)入、資質(zhì)資格管理、招標(biāo)投標(biāo)等方面依法給予限制。

　　第四十條，明確區(qū)發(fā)改、財(cái)政、建設(shè)等主管部門適時(shí)組織對(duì)街道建設(shè)工程項(xiàng)目實(shí)施情況督導(dǎo)檢查、抽查考評(píng)。

　　第四十一條，對(duì)各街道違規(guī)行為責(zé)任追究作出了規(guī)定。上述條款，能夠?qū)Α安蛔鳛椤薄奥鳛椤薄皝y作為”等三類問題，建立了有章可循的自查自糾、抽查檢查和責(zé)任倒查的制度機(jī)制。

　　五、常見問題及解答

　?。ㄒ唬┦裁词菐зY承包工程建設(shè)？

　　帶資承包工程建設(shè)是指工程建設(shè)項(xiàng)目由施工單位帶資承包工程和墊款施工。政府投資項(xiàng)目建設(shè)單位在招標(biāo)文件和施工合同未設(shè)工程預(yù)付款或未全額支付工程預(yù)付款或未按合同約定支付工程進(jìn)度款（不含合同約定的質(zhì)量保證金），均視為要求施工企業(yè)帶資承包工程建設(shè)。

　?。ǘ┻`法分包工程有哪些情形？

　　違法分包是指施工單位承包工程后違反法律法規(guī)規(guī)定，把單位工程或分部分項(xiàng)工程分包給其他單位或個(gè)人施工的行為。存在下列情形之一的，屬于違法分包：

　　1.承包單位將其承包的工程分包給個(gè)人的；

　　2.施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位將工程分包給不具備相應(yīng)資質(zhì)單位的；

　　3.施工總承包單位將施工總承包合同范圍內(nèi)工程主體結(jié)構(gòu)的施工分包給其他單位的，鋼結(jié)構(gòu)工程除外；

　　4.專業(yè)分包單位將其承包的專業(yè)工程中非勞務(wù)作業(yè)部分再分包的；

　　5.專業(yè)作業(yè)承包人將其承包的勞務(wù)再分包的；

　　6.專業(yè)作業(yè)承包人除計(jì)取勞務(wù)作業(yè)費(fèi)用外，還計(jì)取主要建筑材料款和大中型施工機(jī)械設(shè)備、主要周轉(zhuǎn)材料費(fèi)用的。

　?。ㄈ┺D(zhuǎn)包工程有哪些情形？

　　轉(zhuǎn)包是指承包單位承包工程后，不履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)，將其承包的全部工程或者將其承包的全部工程肢解后以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的行為。存在下列情形之一的，屬于轉(zhuǎn)包：

　　1.承包單位將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位（包括母公司承接建筑工程后將所承接工程交由具有獨(dú)立法人資格的子公司施工的情形）或個(gè)人施工的；

　　2.承包單位將其承包的全部工程肢解以后，以分包的名義分別轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；

　　3.施工總承包單位或?qū)I(yè)承包單位未派駐項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人等主要管理人員，或派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、技術(shù)負(fù)責(zé)人、質(zhì)量管理負(fù)責(zé)人、安全管理負(fù)責(zé)人中一人及以上與施工單位沒有訂立勞動(dòng)合同且沒有建立勞動(dòng)工資和社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系，或派駐的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人未對(duì)該工程的施工活動(dòng)進(jìn)行組織管理，又不能進(jìn)行合理解釋并提供相應(yīng)證明的；

　　4.合同約定由承包單位負(fù)責(zé)采購的主要建筑材料、構(gòu)配件及工程設(shè)備或租賃的施工機(jī)械設(shè)備，由其他單位或個(gè)人采購、租賃，或施工單位不能提供有關(guān)采購、租賃合同及發(fā)票等證明，又不能進(jìn)行合理解釋并提供相應(yīng)證明的；

　　5.專業(yè)作業(yè)承包人承包的范圍是承包單位承包的全部工程，專業(yè)作業(yè)承包人計(jì)取的是除上繳給承包單位“管理費(fèi)”之外的全部工程價(jià)款的；

　　6.承包單位通過采取合作、聯(lián)營、個(gè)人承包等形式或名義，直接或變相將其承包的全部工程轉(zhuǎn)給其他單位或個(gè)人施工的；

　　7.專業(yè)工程的發(fā)包單位不是該工程的施工總承包或?qū)I(yè)承包單位的，但建設(shè)單位依約作為發(fā)包單位的除外；

　　8.專業(yè)作業(yè)的發(fā)包單位不是該工程承包單位的；

　　9.施工合同主體之間沒有工程款收付關(guān)系，或者承包單位收到款項(xiàng)后又將款項(xiàng)轉(zhuǎn)撥給其他單位和個(gè)人，又不能進(jìn)行合理解釋并提供材料證明的。

　?。ㄋ模炜渴┕び心男┣樾?？

　　掛靠是指單位或個(gè)人以其他有資質(zhì)的施工單位的名義承攬工程（包括參與投標(biāo)、訂立合同、辦理有關(guān)施工手續(xù)、從事施工等活動(dòng)）的行為。存在下列情形之一的，屬于掛靠：

　　1.沒有資質(zhì)的單位或個(gè)人借用其他施工單位的資質(zhì)承攬工程的；

　　2.有資質(zhì)的施工單位相互借用資質(zhì)承攬工程的，包括資質(zhì)等級(jí)低的借用資質(zhì)等級(jí)高的，資質(zhì)等級(jí)高的借用資質(zhì)等級(jí)低的，相同資質(zhì)等級(jí)相互借用的；

　　3.轉(zhuǎn)包工程情形中的第3至9項(xiàng)，有證據(jù)證明屬于掛靠的。

　?。ㄎ澹┙ㄖ袌鲋黧w包括哪些？

　　本辦法所稱的建筑市場主體一般包括工程建設(shè)單位和從事工程建設(shè)活動(dòng)的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、造價(jià)咨詢等企業(yè)，以及注冊(cè)建筑師、勘察設(shè)計(jì)注冊(cè)工程師、注冊(cè)建造師、注冊(cè)監(jiān)理工程師、注冊(cè)造價(jià)工程師等注冊(cè)執(zhí)業(yè)人員。

　?。┯心膸追N失信行為列入建筑市場主體“黑名單”？

　　經(jīng)建設(shè)主管部門依法認(rèn)定存在下列失信行為的建筑市場主體，列入建筑市場主體“黑名單”，實(shí)行聯(lián)合懲戒：

　　1.利用虛假材料、以欺騙手段取得企業(yè)資質(zhì)的；

　　2.發(fā)生轉(zhuǎn)包、出借資質(zhì)，受到行政處罰的；

　　3.發(fā)生重大及以上工程質(zhì)量安全事故，或1年內(nèi)累計(jì)發(fā)生2次及以上較大工程質(zhì)量安全事故，或發(fā)生性質(zhì)惡劣、危害性嚴(yán)重、社會(huì)影響大的較大工程質(zhì)量安全事故，受到行政處罰的；

　　4.經(jīng)法院判決或仲裁機(jī)構(gòu)裁決，認(rèn)定為拖欠工程款,且拒不履行生效法律文書確定的義務(wù)的；

　　5.拖欠農(nóng)民工工資逾期未落實(shí)整改的；

　　6.建設(shè)單位拖欠工程款致使承包單位拖欠農(nóng)民工工資的。

　　六、政策解讀責(zé)任

　　按照“誰起草、誰解讀”的原則，龍崗區(qū)住房和建設(shè)局為《龍崗區(qū)街道政府投資建設(shè)工程管理辦法（試行）》解讀責(zé)任主體。

　　深圳市龍崗區(qū)住房和建設(shè)局

　　2020年9月2日