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　　為落實(shí)《深圳市龍崗區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)龍崗區(qū)文物工作的實(shí)施意見》的工作要求，在2015年2月，區(qū)政府印發(fā)的《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物管理辦法（試行）》（以下簡稱“《管理辦法（試行）》”）文件基礎(chǔ)上，2018年4月，由區(qū)文化廣電旅游體育局牽頭進(jìn)行了全面修編，目前已完成《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物管理辦法（修訂版）》（以下簡稱“《管理辦法（修訂版）》”）的編寫工作，現(xiàn)將修編背景及主要內(nèi)容解讀如下：

　　一、修編背景

　　近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，國家越來越重視文物保護(hù)工作。為發(fā)揮文物資源在傳承和弘揚(yáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中的重要作用，2015年2月，區(qū)政府出臺(tái)了《管理辦法（試行）》。同年，我局出臺(tái)了《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物活化利用實(shí)施細(xì)則》等6份配套文件，為龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物的保護(hù)和合理利用提供了政策支持。上述文件的出臺(tái)，在全市未定級(jí)不可移動(dòng)文物管理方面作出了表率，其中提及的“分級(jí)保護(hù)、分類利用”的文物保護(hù)工作理念，更是走在了全省的前列。

　　因《管理辦法（試行）》為2015年2月印發(fā)，有效期三年，依據(jù)《深圳市龍崗區(qū)人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)2018年龍崗區(qū)政府規(guī)范性文件清理結(jié)果的通知》（深龍府辦〔2018〕10號(hào)）的清理結(jié)果，《管理辦法（試行）》文件于2018年2月已成為失效文件，與之配套的《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物活化利用實(shí)施細(xì)則》、《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物工作聯(lián)席會(huì)議工作制度》、《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)工程管理實(shí)施細(xì)則》、《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)與活化利用導(dǎo)則指引》、《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物專家委員會(huì)工作制度》和《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)與活化利用專家委員會(huì)名單》共6套文件隨之失效。

　　為落實(shí)《深圳市龍崗區(qū)人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)龍崗區(qū)文物工作的實(shí)施意見》的工作要求，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)我區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物的保護(hù)和管理工作，在基于我區(qū)相關(guān)工作實(shí)踐情況，并結(jié)合近年關(guān)于文物保護(hù)與合理利用的案例的調(diào)研，我局于2018年4月啟動(dòng)了修編工作，歷經(jīng)一年多的努力，經(jīng)多輪的專家研究探討與各相關(guān)職能單位的溝通，完成了《管理辦法（修訂版）》及其配套5個(gè)文件的修編。并已完成了向相關(guān)單位兩輪的征求意見和社會(huì)公示工作，以促進(jìn)我區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物管理制度建設(shè)，促推未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)與合理利用示范項(xiàng)目的快速落地。

　　二、總體框架、主要內(nèi)容及政策亮點(diǎn)

　?。ㄒ唬┛傮w框架

　　《管理辦法（修訂版）》是在《管理辦法（試行）》文件的基礎(chǔ)上，結(jié)合本區(qū)文物保護(hù)管理工作實(shí)踐，與近年關(guān)于不可移動(dòng)文物保護(hù)與和利用案例調(diào)研而潛心修編的。

　　《管理辦法（修訂版）》針對(duì)《管理辦法（試行）》存在的非國有不可移動(dòng)文物產(chǎn)權(quán)人抵觸保護(hù)，不愿遵守文物保護(hù)法律法規(guī)的問題，城市更新項(xiàng)目中不可移動(dòng)文物保護(hù)規(guī)劃階段的保護(hù)方式缺乏督管而導(dǎo)致文物價(jià)值在城市更新過程中受損的尷尬問題，以及部分條款不具備執(zhí)行條件或無法操作的相關(guān)問題進(jìn)行了系統(tǒng)研究，并逐一擊破。對(duì)具有較高歷史文化價(jià)值且未被列為文物的歷史文化遺存建立了“預(yù)保護(hù)機(jī)制”，另要求非國有不可移動(dòng)文物的認(rèn)定、升級(jí)均需事先征求產(chǎn)權(quán)人意見，建立文物安全保護(hù)工作責(zé)任制，強(qiáng)化了城市更新中未定級(jí)不可移動(dòng)文物的保護(hù)，優(yōu)化了不可移動(dòng)文物的撤銷流程等。

　　另結(jié)合實(shí)際執(zhí)行情況在基于由我局統(tǒng)一制定管控指引研究，刪除了原有的關(guān)于編制導(dǎo)則的要求，也刪除了原有附件《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)與活化利用導(dǎo)則指引》；刪除了所有關(guān)于“專項(xiàng)資金”的內(nèi)容；刪除了“由區(qū)政府指定區(qū)文體旅游局，建立非國有未定級(jí)不可移動(dòng)文物收購（租賃）——儲(chǔ)備——合理利用機(jī)制”的相關(guān)內(nèi)容；精簡了“古遺址保護(hù)”的相關(guān)內(nèi)容。

　?。ǘ┲饕蘧巸?nèi)容與亮點(diǎn)

　　一是不可移動(dòng)文物的認(rèn)定程序中增加了征求產(chǎn)權(quán)人意見環(huán)節(jié)。2012年，由區(qū)政府公布的未定級(jí)不可移動(dòng)文物名單，絕大部分是未經(jīng)征求產(chǎn)權(quán)人同意的情況下，至今仍有很大部分不可移動(dòng)文物產(chǎn)權(quán)人不承認(rèn)其“老宅”是文物，不愿意遵守文物保護(hù)法律法規(guī)，私自修繕改造行為屢屢發(fā)生，導(dǎo)致文物價(jià)值的降低甚至喪失。本次修訂在不可移動(dòng)文物認(rèn)定的工作程序中增加了征求產(chǎn)權(quán)人的意愿，如此不僅能明確文物保護(hù)責(zé)任主體，還能獲得產(chǎn)權(quán)人對(duì)文物保護(hù)和合理利用工作的積極配合。

　　二是對(duì)尚未公布為文物的珍貴歷史文化遺存建立了“預(yù)保護(hù)機(jī)制”。在面對(duì)城市更新老屋拆除重建帶來的短時(shí)巨利的促推下，多數(shù)歷史文化遺存的產(chǎn)權(quán)人都不愿意對(duì)其老宅進(jìn)行保護(hù)的，以往哪怕是發(fā)現(xiàn)了部分古宅具有較高的文物價(jià)值，但因未公布為不可移動(dòng)文物，而出現(xiàn)無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)的尷尬與遺憾。本次參考香港、珠海市、廣州市等城市關(guān)于歷史文化名鎮(zhèn)名村和歷史建筑保護(hù)辦法中的相關(guān)做法經(jīng)驗(yàn)，建立了龍崗區(qū)“預(yù)保護(hù)機(jī)制”，主要是為具有較高文物價(jià)值，但未被公布為文物的歷史文化遺存，爭取調(diào)查、研究評(píng)估、開展文物認(rèn)定、管理使用權(quán)的獲取等工作程序贏得時(shí)間。《管理辦法（修訂版）規(guī)定只要發(fā)現(xiàn)并經(jīng)文物專家現(xiàn)場(chǎng)論證后有較高文物價(jià)值的歷史文化遺存，可以通過對(duì)其屬地街道和發(fā)布保護(hù)通知的形式進(jìn)行保護(hù)，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不得拆除或損毀的方式，來保障未列入文物保護(hù)名錄的珍貴歷史遺存的生命。

　　三是將城市更新項(xiàng)目中不可移動(dòng)文物的保護(hù)與歷史建筑的保護(hù)建立的參考聯(lián)系。目前在城市更新項(xiàng)目中關(guān)于符合《深標(biāo)》規(guī)定，保留已納入市政府公布的深圳市歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑名錄或市主管部門認(rèn)定為有保留價(jià)值的歷史風(fēng)貌區(qū)或歷史建筑的，可以根據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局印發(fā)的《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》的政策依據(jù)申請(qǐng)相應(yīng)的容積率獎(jiǎng)勵(lì)。然而城市更新項(xiàng)目中保留不可移動(dòng)文物卻一直沒有可以獲得相關(guān)獎(jiǎng)勵(lì)的政策依據(jù)，本次修訂，提出了我區(qū)城市更新項(xiàng)目中保留不可移動(dòng)文物，并進(jìn)行修繕保護(hù)與環(huán)境整治并進(jìn)行合理利用的，可以參考《深圳市拆除重建類城市更新單元規(guī)劃容積率審查規(guī)定》中關(guān)于保留市政府公布的深圳市歷史風(fēng)貌區(qū)、歷史建筑名錄或市主管部門認(rèn)定為有保留價(jià)值的歷史風(fēng)貌區(qū)或歷史建筑的相應(yīng)政策獎(jiǎng)勵(lì)。如此可以激發(fā)城市更新實(shí)施主體及其他社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)文物保護(hù)的熱情，同時(shí)促進(jìn)更多不可移動(dòng)文物保護(hù)與活化利用項(xiàng)目的落地。扭轉(zhuǎn)基本全部依靠政府出資保護(hù)文物的被動(dòng)局面。

　　四是完善了文物保護(hù)工程的管理，對(duì)文物保護(hù)工程的工程質(zhì)量、工程安全納管提出了新要求。文物保護(hù)工程基于無用地手續(xù)及無法取得消防設(shè)計(jì)許可，無法取得住建部門出具的建筑工程施工許可，導(dǎo)致文物保護(hù)工程無法納入住建部門的監(jiān)管。均由文物行政部門負(fù)責(zé)組織保護(hù)工程項(xiàng)目實(shí)施。因?yàn)槲奈镄姓块T未配有關(guān)于文物保護(hù)工程的工程安全、工程質(zhì)量等專業(yè)技術(shù)人員，故而在文物保護(hù)工程安全管理和質(zhì)量管控方面存在一定的缺失。本次修編在文物保護(hù)工程安全納管方面，按照住建部門項(xiàng)目報(bào)建流程，結(jié)合文物保護(hù)工程項(xiàng)目的實(shí)際情況，推出了文物保護(hù)工程的開工許可報(bào)審流程。對(duì)把控工程各參建的單位的資格情況，是否滿足開工條件、施工單位是否具備安全管理能力、是否辦理工程保險(xiǎn)等相關(guān)資料進(jìn)行審核，并核發(fā)開工許可文件，在一定程度上保障文物保護(hù)工程的安全管理，同時(shí)規(guī)定按月組織文物保護(hù)相關(guān)專業(yè)專家巡查工程項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，已控制文物保護(hù)工程項(xiàng)目的工程質(zhì)量。

　　另外根據(jù)國家、省、市關(guān)于取消文物保護(hù)工程項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)方案編制單位資質(zhì)限制要求的有關(guān)規(guī)定，不再要求未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)工程的勘察設(shè)計(jì)方案編制單位具備文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)資質(zhì)，但文物保護(hù)工程的施工、監(jiān)理單位仍需具備相應(yīng)級(jí)別的文物保護(hù)工程施工、監(jiān)理資質(zhì)。

　　五是根據(jù)不可移動(dòng)文物的項(xiàng)目條件，提出了三種文物合理利用的類型?！豆芾磙k法（試行）》文件中不可移動(dòng)文物活化利用按功能劃分的“公共服務(wù)型”和“文化產(chǎn)業(yè)型”兩種模式，在三年試行期內(nèi)發(fā)現(xiàn)可操作性不強(qiáng)。本次修編，將原有活化利用類型“公共服務(wù)型”、“文化產(chǎn)業(yè)型”，按照文物的實(shí)際情況，調(diào)整為3條實(shí)施途徑，分別為“政府主導(dǎo)型”、“城市更新型”、“自主利用”型；優(yōu)化了城市更新中文物保護(hù)與合理利用的路徑，明確了獎(jiǎng)勵(lì)容積與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、無償取得使用權(quán)的具體流程；

　　六是優(yōu)化不可移動(dòng)文物撤銷工作流程。根據(jù)原辦法試行三年過程中，關(guān)于不可移動(dòng)文物的撤銷程序的執(zhí)行情況，對(duì)因不可移動(dòng)文物因自然因素喪失文物價(jià)值或因重大民生工程項(xiàng)目無法保留且無力實(shí)施遷移異地保護(hù)的不可移動(dòng)文物撤銷程序進(jìn)行了優(yōu)化完善，由屬地街道提出申請(qǐng)——文物部門組織專家論證——撤銷意見向社會(huì)公示——召開聯(lián)席會(huì)議決議——完善擬撤銷文物的檔案資料等流程。為不可移動(dòng)文物把好撤銷退出的關(guān)卡，避免不可移動(dòng)文物撤銷出現(xiàn)紕漏。