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　　國(guó)家之魂，文以化之，文以鑄之。文物資源是中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的載體，是增進(jìn)全社會(huì)歷史自覺(jué)和文化自信的源頭活水，文物保護(hù)利用工作是新時(shí)代文化建設(shè)不可或缺的一環(huán)。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)文物保護(hù)利用和文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承高度重視，陸續(xù)出臺(tái)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》等重要文件。為推動(dòng)龍崗區(qū)文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，讓文物保護(hù)利用成果更多更公平惠及全體人民，經(jīng)區(qū)政府同意，印發(fā)《龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），相關(guān)解讀如下：

　　一、《管理辦法》修編的必要性是什么？

　　一是回應(yīng)新時(shí)代文物工作的要求。黨的二十大報(bào)告提出要“加大文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)力度”。2021年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》，同年10月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《“十四五”文物保護(hù)和科技創(chuàng)新規(guī)劃》，文物保護(hù)相關(guān)規(guī)劃第一次上升為國(guó)家級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃。今年6月，習(xí)近平總書(shū)記在出席文化傳承發(fā)展座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)，“中國(guó)文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，中華文明博大精深。只有全面深入了解中華文明的歷史，才能更有效地推動(dòng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化、創(chuàng)新性發(fā)展，更有力地推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義文化建設(shè)，建設(shè)中華民族現(xiàn)代文明”。新時(shí)代，龍崗區(qū)要堅(jiān)持守正創(chuàng)新，落實(shí)文物工作主體責(zé)任，全面加強(qiáng)文物保護(hù)管理工作，不斷強(qiáng)化文物安全長(zhǎng)效機(jī)制，切實(shí)提高文物研究闡釋和科技創(chuàng)新能力，努力讓文物活起來(lái)，推動(dòng)新時(shí)代文物事業(yè)實(shí)現(xiàn)新的更大發(fā)展。

　　二是銜接上位政策的變化。近些年，國(guó)家文物局陸續(xù)出臺(tái)了《尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)管理暫行規(guī)定》《文物建筑開(kāi)放導(dǎo)則》《關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與文物建筑保護(hù)利用的意見(jiàn)》等政策和規(guī)范，進(jìn)一步細(xì)化了未定級(jí)不可移動(dòng)文物的工作細(xì)則。如在工程管理方面，國(guó)家文物局對(duì)文物保護(hù)工程資質(zhì)進(jìn)行改革，優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入，全面取消承擔(dān)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保養(yǎng)維護(hù)、搶險(xiǎn)加固、修繕、遷移、重建等工程勘察設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位的資質(zhì)限定要求，鼓勵(lì)具有文物保護(hù)專業(yè)能力和從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的單位參與。為銜接這些政策和改革，《管理辦法》對(duì)相應(yīng)的內(nèi)容進(jìn)行了調(diào)整和細(xì)化。

　　三是前版政策已過(guò)期失效。前版政策已于2022年12月過(guò)期失效，從施行期的實(shí)踐效果來(lái)看，《管理辦法》對(duì)指導(dǎo)龍崗區(qū)的文物保護(hù)工作發(fā)揮了關(guān)鍵作用。在保護(hù)管理方面，新公布了2處文物，新增區(qū)保1處，為168處未定級(jí)不可移動(dòng)文物劃定了保護(hù)范圍并納入“多規(guī)合一”平臺(tái)；在文物工程方面，新立項(xiàng)政府投資項(xiàng)目5處、開(kāi)工3處，施工期間通過(guò)強(qiáng)化工程安全管理未發(fā)生一起文物工程安全事故；在活化利用方面，大田世居活化利用項(xiàng)目取得顯著成績(jī)，獲評(píng)2021年度廣東省“兩中心融合”最佳實(shí)踐案例、入選“全國(guó)文化遺產(chǎn)旅游百?gòu)?qiáng)案例”。為鞏固當(dāng)前龍崗區(qū)文物保護(hù)利用成果，《管理辦法》亟待修編出臺(tái)。

　　二、《管理辦法》的定位和目標(biāo)是什么？

　　《管理辦法》立足于解決基層文物保護(hù)利用實(shí)踐中遇到的難題，本輪修編更注重以未定級(jí)不可移動(dòng)文物為載體的公共利益的實(shí)現(xiàn)，讓文物保護(hù)成果由全體人民共享，預(yù)期目標(biāo)主要有兩個(gè)方面：

　　一是有助于在城市建設(shè)中落實(shí)文物保護(hù)。未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)范圍的劃定、公布以及其他建設(shè)工程的審批要求，對(duì)于正確處理文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系，保持文物的真實(shí)性、完整性、安全性和歷史環(huán)境風(fēng)貌，促進(jìn)文物保護(hù)事業(yè)可持續(xù)發(fā)展均具有重要意義。

　　二是有助于保障文物公共利益的實(shí)現(xiàn)。這主要體現(xiàn)在對(duì)未定級(jí)不可移動(dòng)文物的活化利用當(dāng)中，其一是通過(guò)區(qū)建筑工務(wù)署介入保障文物保護(hù)工程工程質(zhì)量，為接下來(lái)將以“政府主導(dǎo)型”模式實(shí)施的鳳山圍屋、官新合圍屋兩處文物活化項(xiàng)目順利推進(jìn)提供基礎(chǔ)條件；其二是通過(guò)對(duì)“自主利用型”項(xiàng)目更加靈活的補(bǔ)貼方式吸引更多的社會(huì)力量參與到文物活化當(dāng)中，尤其是政企合作的激勵(lì)方式對(duì)當(dāng)前一批文物資源集中、資源稟賦較好、活化條件相對(duì)成熟的片區(qū)來(lái)說(shuō)具有重要意義，如國(guó)際低碳城DY13單元、龍園客韻小鎮(zhèn)、寶龍龍東片區(qū)等。

　　三、《管理辦法》的亮點(diǎn)主要有哪些？

　　本次修訂，除了部分條款對(duì)上級(jí)政策的調(diào)整進(jìn)行銜接外，還著力解決在文物保護(hù)利用工作實(shí)踐當(dāng)中遇到的一些問(wèn)題，主要亮點(diǎn)有以下四個(gè)：

　　一是解決了既非文物、也未納入歷史建筑或烈士紀(jì)念設(shè)施管理的革命遺址開(kāi)展修繕時(shí)缺乏工程標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。2022年1月，廣東省第十三屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十九次會(huì)議通過(guò)《廣東省革命遺址保護(hù)條例》，明確“縣級(jí)以上人民政府文化和旅游主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)革命遺址保護(hù)工作的組織實(shí)施和指導(dǎo)監(jiān)督”，革命遺址中的文物、歷史建筑或烈士紀(jì)念設(shè)施由對(duì)應(yīng)職能部門(mén)管理。龍崗區(qū)目前“三非”革命遺址共有17處，為傳承紅色文化、賡續(xù)紅色基因，龍崗區(qū)委于2020年印發(fā)了《龍崗區(qū)紅色文化保護(hù)利用及開(kāi)發(fā)工作方案》，要求加快推進(jìn)革命遺址展示利用工作。但因部分革命遺址保存狀況不佳，往往需要先行開(kāi)展修繕再行利用，但《條例》當(dāng)中并無(wú)明確的修繕要求?？紤]到國(guó)家文物局已出臺(tái)《革命舊址保護(hù)利用導(dǎo)則（試行）》，明確作為不可移動(dòng)文物的革命舊址保護(hù)利用要求，實(shí)質(zhì)上革命舊址內(nèi)涵與《條例》中革命遺址基本一致，加上龍崗區(qū)文化、旅游和文物部門(mén)均為區(qū)文化廣電旅游體育局，因此，《管理辦法》專門(mén)新增第二條，明確將尚未公布為不可移動(dòng)文物且未納入歷史建筑或烈士紀(jì)念設(shè)施管理的革命遺址參照未定級(jí)不可移動(dòng)文物進(jìn)行管理，在開(kāi)展修繕工程時(shí)即可參照文物保護(hù)工程相關(guān)規(guī)范開(kāi)展。

　　二是在文物保護(hù)工程方面，通過(guò)區(qū)建筑工務(wù)署的介入，解決了文物部門(mén)、街道等部門(mén)專業(yè)力量不足的問(wèn)題。前版政策中，“政府主導(dǎo)型”活化利用項(xiàng)目由街道作為建設(shè)單位投資開(kāi)展文物保護(hù)工程，但從近些年實(shí)施的文物修繕工程來(lái)看，工程質(zhì)量未達(dá)到預(yù)期效果，其主要原因在于區(qū)文物行政部門(mén)、街道缺乏專業(yè)工程技術(shù)人員。2021年10月，國(guó)家文物局全面取消承擔(dān)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)工程勘察設(shè)計(jì)、施工和監(jiān)理單位的資質(zhì)限定要求。在此背景下，基于龍崗區(qū)近期對(duì)未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)工程的修繕投入計(jì)劃，為避免文物保護(hù)工程因驗(yàn)收問(wèn)題導(dǎo)致活化利用項(xiàng)目受阻，《管理辦法》第四條明確由區(qū)建筑工務(wù)署具體實(shí)施政府投資的文物保護(hù)工程，保障專業(yè)技術(shù)人員能持續(xù)介入到工程實(shí)施全過(guò)程。

　　三是在城市更新涉及文物保護(hù)方面，通過(guò)將“不可移動(dòng)文物的保護(hù)及合理利用責(zé)任”納入歷史文化專項(xiàng)研究，解決未定級(jí)不可移動(dòng)文物因城市更新導(dǎo)致的失管問(wèn)題。龍崗區(qū)當(dāng)前共有139處未定級(jí)不可移動(dòng)文物位于已立項(xiàng)或正在申報(bào)立項(xiàng)的城市更新單元，通過(guò)城市更新逐步實(shí)現(xiàn)私有文物產(chǎn)權(quán)國(guó)有化是大勢(shì)所趨。前版政策中專門(mén)設(shè)置了“城市更新型”活化利用模式，通過(guò)容積率獎(jiǎng)勵(lì)手段，鼓勵(lì)城市更新實(shí)施主體將私有產(chǎn)權(quán)文物在完成補(bǔ)償后將產(chǎn)權(quán)移交政府，并承擔(dān)活化利用責(zé)任。但在實(shí)踐當(dāng)中發(fā)現(xiàn)，龍崗區(qū)的城市更新項(xiàng)目通過(guò)貢獻(xiàn)道路及公配設(shè)施在絕大多數(shù)情況下容積率已達(dá)上限，文物保護(hù)責(zé)任和經(jīng)濟(jì)利益對(duì)換的基礎(chǔ)嚴(yán)重削弱，開(kāi)發(fā)商保護(hù)積極性降低。在政府投入力有不逮、基層保護(hù)管理較為薄弱的情況下，區(qū)文化廣電旅游體育局在《深圳市拆除重建類(lèi)城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》要求對(duì)歷史文化要素“提出相應(yīng)的風(fēng)貌保護(hù)控制要求、保護(hù)措施及合理的活化利用方式”的基礎(chǔ)上，在《管理辦法》第十六條進(jìn)一步要求明確未定級(jí)不可移動(dòng)文物保護(hù)及合理利用責(zé)任的落實(shí)單位，在專規(guī)階段即確認(rèn)了文物在城市更新過(guò)程及后續(xù)保護(hù)利用工作中的實(shí)施主體，確保文物始終有人在管理保護(hù)。

　　四是對(duì)“自主利用型”活化利用模式的激勵(lì)思路進(jìn)行了重大調(diào)整，由原來(lái)的“一刀切”轉(zhuǎn)變?yōu)閷?shí)事求是，體現(xiàn)了效益為先。前版政策由活化利用主體負(fù)責(zé)文物修繕及后續(xù)活化利用，在修繕工程完工后即給予30%工程概算補(bǔ)貼，《管理辦法》將其調(diào)整為通過(guò)投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等獎(jiǎng)勵(lì)方式對(duì)社會(huì)力量參與成效顯著、具有示范推廣價(jià)值的活化項(xiàng)目投資進(jìn)行激勵(lì)，一是由事前激勵(lì)轉(zhuǎn)變?yōu)槭潞蠹?lì)，以項(xiàng)目成效作為評(píng)價(jià)方式和激勵(lì)依據(jù)，二是拓寬了激勵(lì)途徑，以更加靈活的投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等方式給予政府支持。

　　四、《管理辦法》如何落實(shí)文物保護(hù)？

　　本次修訂中，進(jìn)一步加強(qiáng)了未定級(jí)不可移動(dòng)文物的保護(hù)工作，主要體現(xiàn)在以下幾點(diǎn):

　　一是調(diào)整細(xì)分了各職能部門(mén)職責(zé)。除新增區(qū)建筑工務(wù)署，由其負(fù)責(zé)實(shí)施政府投資文物保護(hù)工程工作外，還依據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)消防條例》以及《深圳市財(cái)政局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理工作的通知》，增加街道關(guān)于消防安全管理和接收城市更新中轉(zhuǎn)為國(guó)有資產(chǎn)的文物兩項(xiàng)職責(zé)。

　　二是進(jìn)一步明確了文物的公布程序。一是將城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目中對(duì)歷史文化資源的摸底調(diào)查一并作為文物部門(mén)發(fā)現(xiàn)文物線索的途徑；二是依據(jù)國(guó)家文物局《尚未核定公布為文物保護(hù)單位的不可移動(dòng)文物保護(hù)管理暫行規(guī)定》，增加了文物公布過(guò)程中的社會(huì)公示環(huán)節(jié)。

　　三是為未定級(jí)不可移動(dòng)文物劃定保護(hù)范圍。為加強(qiáng)未定級(jí)不可移動(dòng)文物的保護(hù)，參照文物保護(hù)單位的管理要求劃定文物保護(hù)范圍，同時(shí)要求保護(hù)范圍內(nèi)不得進(jìn)行其他建設(shè)工程，以落實(shí)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》中“既要保護(hù)單體建筑，也要保護(hù)街巷街區(qū)、城鎮(zhèn)格局，還要保護(hù)好歷史地段、自然景觀、人文環(huán)境和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”的要求。

　　四是強(qiáng)化文物安全直接責(zé)任人公告公示要求。依據(jù)國(guó)家文物局《文物博物館單位文物安全直接責(zé)任人公告公示辦法（試行）》規(guī)定，基于龍崗區(qū)未定級(jí)不可移動(dòng)文物絕大部分為私有產(chǎn)權(quán)且產(chǎn)權(quán)人安全責(zé)任落實(shí)不到位的現(xiàn)實(shí)情況，進(jìn)一步要求非國(guó)有的未定級(jí)不可移動(dòng)文物落實(shí)文物安全直接責(zé)任人公告公示。

　　五是細(xì)化城市更新及利益統(tǒng)籌項(xiàng)目中未定級(jí)不可移動(dòng)文物的保護(hù)。依據(jù)深圳市規(guī)劃和自然資源局以及龍崗區(qū)城市更新和土地整備局要求，城市更新和土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目需要開(kāi)展《歷史文化資源摸底調(diào)查評(píng)估報(bào)告》。本次修編明確，項(xiàng)目申報(bào)主體在立項(xiàng)階段即需要開(kāi)展摸底調(diào)查，并同步提出文物保護(hù)意見(jiàn)，對(duì)于未公布為文物的傳統(tǒng)建筑，由區(qū)文物行政部門(mén)組織專家評(píng)估其文物價(jià)值。

　　五、《管理辦法》如何推進(jìn)社會(huì)力量參與文物活化利用？

　　一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)于涉及活化利用項(xiàng)目的重大事項(xiàng)，由聯(lián)席會(huì)議審議，聯(lián)席會(huì)議由區(qū)分管領(lǐng)導(dǎo)作為主要召集人，提升了未定級(jí)不可移動(dòng)文物活化利用的決策層級(jí)，也更好調(diào)動(dòng)相關(guān)職能部門(mén)落實(shí)落細(xì)各項(xiàng)措施，為社會(huì)力量參與文物活化利用搭建平臺(tái)。

　　二是加強(qiáng)可操作性。對(duì)于社會(huì)力量主要參與的“自主利用型”項(xiàng)目，細(xì)分情況并明確對(duì)應(yīng)的審批程序；不再簡(jiǎn)單以開(kāi)展活動(dòng)作為項(xiàng)目公益性的體現(xiàn)形式，而是按照《文物建筑開(kāi)放導(dǎo)則》提出方向性建議；強(qiáng)調(diào)效益，對(duì)成效顯著、社會(huì)影響力較大的項(xiàng)目采取投資補(bǔ)助、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、資本金注入等更靈活的經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行扶持鼓勵(lì)。